從層次上劃分，中國的“政府”可以分為五級——中央、省、地、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府具有直接為公眾、為社會服務的職能；而位于中間層的省級和地市級政府實際上是“管政府的政府”，其主要職能應該是政府系統(tǒng)的內(nèi)部管理。
一個社會之所以要設(shè)立政府，其目的不是為了“政府管政府”，而是為了給社會提供有價值的公共服務。從這個意義上講，在多級政府的模式下，主要用來進行內(nèi)部管理的中間層政府實際上跟社會的關(guān)聯(lián)度并不大。我們同樣可以把這種分析思路放在電子政務的功能設(shè)計上。不同的政府根據(jù)其層級和戰(zhàn)略分工的不同，其電子政務建設(shè)的重點也各不相同。
一、公共服務與內(nèi)部管理
關(guān)于中國電子政務的主要著力點，國內(nèi)一直都有所謂“內(nèi)部管理派”和“公共服務派”的爭論；應該說這兩大流派各有道理。但從電子政務的本源上來說，它純粹是一個“公共服務派”。尤其是在西方發(fā)達國家，電子政務的“服務”成為其基本屬性。在這些國家，電子政務的主要目的、作用就是用來支持政府的公共服務職能，而內(nèi)部管理相對來講不是特別重要。這是因為他們較早地解決了一些政治領(lǐng)域的問題，現(xiàn)在只要解決政府的服務傳遞性和管理有效性問題即可。
但在我國，目前在政治領(lǐng)域還有許多問題沒有解決，所以我國的電子政務不能完全照搬西方“公共服務”的模式，而應該加入“內(nèi)部管理”的職能。相比于西方國家，我國的電子政務在建設(shè)過程中又增加了一個維度，即希望能通過技術(shù)手段來解決體制、制度所難以解決的一些問題，如腐敗問題、政令統(tǒng)一問題以及有效監(jiān)督問題等。
我國的電子政務建設(shè)既要有“公共服務”也要有“內(nèi)部管理”，而難點在于后者。因為一般來說，“公共服務”比較容易實現(xiàn)，但要想讓政府主動通過開展電子政務去約束自己，它沒有這個動力——“自己革自己的命”是不容易做到的。
如何尋找“內(nèi)部管理”的動力源呢？我認為可以通過提高政府對社會的服務能力而形成一種外部拉動。因為電子政務發(fā)展到一定階段，政府要想提供更好的服務，必須要有良好的內(nèi)部管理系統(tǒng)作為支撐。這種來自外部的需求會對內(nèi)部管理的規(guī)范化、合理化提出進一步的要求。
所以，“公共服務”和“內(nèi)部管理”之間存在著一種很復雜的戰(zhàn)略關(guān)系；提供公共服務的意義并不僅限于其本身。
二、網(wǎng)上服務要務實
對于電子政務所提供的公共服務，有必要進行一個比較全面的理解。我有這樣一個觀點：現(xiàn)在除了在少數(shù)地方，我國絕大多數(shù)普通老百姓的“單位時間價格”——也就是每個小時所能創(chuàng)造的價值量都是比較低的。
在這種情況下，政府花很多錢提供網(wǎng)上辦事服務會有兩個問題：第一，受惠者可能是很少的一部分，造成數(shù)字鴻溝的加大；第二，即使受惠者很普遍的話，也存在著一個“價值”問題。例如，網(wǎng)上辦事是為了方便老百姓，但是老百姓需要政府辦的事情很多。對很多地方的老百姓來說，減免子女接受義務教育的費用、獲得更好的社會保障和醫(yī)療服務，其價值遠比上網(wǎng)辦事要大得多。原先辦一件事情可能要跑四、五次，而推行電子政務后一次就可以了。但也許在老百姓看來，多跑幾趟其實沒有什么關(guān)系，只要能得到實在的好處就行。因此可以說，老百姓需要的是政府有價值的服務，不能為服務而服務。這是一個很值得考慮的問題。
我認為，政府提供網(wǎng)上公共服務時要慎重，并根據(jù)不同地區(qū)的實際情況來區(qū)別對待。但不管在哪里，至少以下三類服務應該大力提倡：
第一是基礎(chǔ)性信息的提供。這些信息可能帶來的直接收益、直接經(jīng)濟效益并不太高，但由于這方面的積累，可以為提升政府服務的價值創(chuàng)造很好的基礎(chǔ)，比如說有關(guān)社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和發(fā)布。
第二是一些可以構(gòu)成政府管理的基礎(chǔ)的服務。比如說身份證、社會保險、醫(yī)療統(tǒng)籌等，這些服務涉及面廣，而且牽一發(fā)而動全身，因此應該大力發(fā)展這些領(lǐng)域的網(wǎng)上服務。
第三是能提升社會成員單位時間價值的服務。比如，中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)高科技企業(yè)的單位時間成本非常高，通過提供網(wǎng)上服務，可以有效地提高相關(guān)企業(yè)的單位時間價值。
至于其他方面，則要見機行事。提供網(wǎng)上服務一定要務實，一定要頭腦清醒。
三、推進電子政務的當務之急
我認為，當前推進我國電子政務建設(shè)的當務之急是解決“信息資源共享”和“有限事項的跨部門合作”兩大問題。為此有很多工作亟待進行，如需要理順管理體制、設(shè)計與試驗運行機制以及制定一系列的管理辦法。
電子政務的日常工作應該由具體的工作部門負責，但電子政務的戰(zhàn)略規(guī)劃、重大決策和全面推動就是地方政府最高領(lǐng)導層的責任。
目前，全國各地電子政務建設(shè)的領(lǐng)導機構(gòu)不盡相同，如政府辦公廳（室）、信息辦、信息產(chǎn)業(yè)局、發(fā)改委等，而且不同機構(gòu)的權(quán)限、職責范圍都不一樣。我認為，這些機構(gòu)都可以被定義為工作機構(gòu)；而在工作機構(gòu)之上，還需要設(shè)一個權(quán)威等級更高的權(quán)力機構(gòu)。除了平常所說的“一把手”工程外，在電子政務的領(lǐng)導機制方面，還可以充分發(fā)揮兩類重要機構(gòu)的作用。
一是充分發(fā)揮黨的各級委員會，特別是其常委會的作用。在電子政務建設(shè)過程中，常常遇到很多部門壁壘、信息孤島。要解決這些問題，單靠“肩膀差不多高”的平級機構(gòu)是很困難的，因此需要有一個具有更高權(quán)威的機構(gòu)，幫助打破部門壁壘，促進實現(xiàn)信息資源共享和跨部門協(xié)作。
二是發(fā)揮各級人大的作用。地方人大有制定地方性法律法規(guī)或?qū)徸h通過區(qū)域規(guī)劃和政府重大決策的權(quán)力，其行為的效力要比同級政府部門的行政命令大得多。國外在電子政務建設(shè)過程中，在做出一些“大動作”的時候往往也都是立法先行。
加強地方黨委和人大兩個方面的作用，對于打破限制電子政務發(fā)展的部門壁壘、連接信息孤島、共同推動跨部門的協(xié)作是大有幫助的。
人們在追求目標的過程中，有時會把手段誤當成了目標；而這正是當前很多政府部門在電子政務建設(shè)中常犯的一個毛病。電子政務建設(shè)的最終目的是為了服務公眾與社會，為了達到這個目標，通常會采用一些技術(shù)路徑和技術(shù)手段，如購買設(shè)備、建立系統(tǒng)。但在這個過程中，人們可能不知不覺地把一些階段性手段當成目標本身，這個問題需要我們深刻地反思。
相對于政府部門而言，電子政務應該是一種環(huán)境，也可以說是政府治理的“空氣”。為了推進電子政務良性、健康地發(fā)展，我們要在主觀上加深對電子政務的認識，在客觀上努力提升全社會的信息化發(fā)展水平，通過各種努力，打造出如我們每日所呼吸的“空氣”一樣的電子政務。
